完善火灾事故调查法律制度的思考

火灾事故调查作为消防部门的一项重要工作，牵扯多方面的利益及责任问题，对火灾事故调查环节中的相关法律问题理解不清或立法的相对滞后，使近几年消防执珐中因火灾事故原因认定、责任认定和损失核定等与火灾事故调查相关的行政争议案件呈明显的上升趋势，已成为消防执珐的一个难点。完善火灾事故调查法律制度的思考--文 /李建洵

笔者认为，出现这种情况的很大一个原因就是对火灾事故调查过程中相关法律问题的定性模糊或不当及法律制度的不完善。

1目前火灾事故调查法律制度所面临的困境

从《中华人民共合国消防法》、《火灾事故调查规定》以及公安部对关于火灾事故调查间题的批复和答复意见来看，现行的法律法规对火灾事故调查环节中的法律问题理解和定性基本如下:(1)火灾原因认定及火灾责任认定行为不是具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围;(2)对于火灾原因认定及火灾责任认定不服，只能申请重新认定，不能申请复议;(3)火灾当事人是指与火灾原因认定和火灾事故责任认定有直接利害关系的单位和个人，保险公司等第三人不属于当事人。

从以上的法律定性中不难看出，我国现行的消防法律制度，对火灾事故调查的定性模糊且不当，可操作性不强，对于消防部门如何在实际工作中具体操作没有多大指导意义，反而带来了不少争议和麻烦。

1. 1与国家基本法律之间的冲突

根据《公*部关于对火灾事故责任认定不服是否属行政诉讼受案范围的批复》(公复字[20003号)，火灾事故责任认定不属于《行政诉讼法》第十一条规定的受案范围。当事人对火灾事故责任认定不服的，依据公*部《火灾事故调查规定》第三十一条的规定，可以申请重新认定，重新认定决定为最终决定。但《最高人民法院关于执行(中华人民共合国行政诉讼法)若干问题的解释》**条却规定:公民、法人或其他组织对行政主体作出的行政行为，除排除性规定的6种不属于受案范围的情形外，均可提起行政诉讼。火灾原因及责任认定并未包括在排除性受案范围中。

根据《公*部关于对火灾原因鉴定或认定和火灾事故责任认定不服不属于申请复议范围的通知》(公通字[1994〕7号)，根据《中华人民共和国行政复议条例》规定的申请复议范围，火灾原因鉴定或认定和火灾事故责任认定不属于申请复议范围。但 1999年10月1日起《中华人民共合国行政复议法》所规定的行政复议的排除事项并未将火灾原因认定及火灾责任认定等包括在内。

1. 2对开展实际执法工作和提高执法水平的影响

根据公*部批复，火灾原因、火灾事故责任的认定不属于行政诉讼受案范围。但实际上当事人和人民法院都认为其规定和解释与上位法相冲突，不予认可。此时，作为该认定的作出者--消防部门只能很被动地参与诉讼。这种现状不仅给消防部门的实际工作增添了不必要的麻烦，而且使当事人对相关消防法规的认可度也大打折扣。

1. 3与保护火灾事故当事人的合法权益相悖

火灾事故调查除了对火灾事故作出客观的判断外，还要对其进行公正的处理。消防部门作出的火灾事故调查结论的客观性与公正性，直接关系到火灾事故当事人的合法权益。火灾事故调查法律制度的不完善或与上位法的冲突对于保护公民、法人和其他组织的合法权益显然是不利的。

1. 4对消防法制度与国际接轨造成一定的障碍

目前我国已初步建立起消防法律体系，但是立法内容和技术上的缺陷也比较明显。如根据公*部的答复意见，保险公司不能成为申请重新认定的当事人，如果这一规定得不到及时的更正，所带来的不仅仅是与国内相关法律规定相抵触或冲突的问题，而且会直接影响消防法律法规与国际接轨的进程。

2火灾事故调查法律制度重新定性的思考

如何对火灾事故调查环节中的法律问题正确定性，完善相关立法，避免法律冲突?笔者认为当务之急是对火灾事故调查法律制度中的以下几个法律问题重新定性。

2. 1火灾事故原因及责任认定行为是具体行政行为

(1)具体行政行为，是指行政主体为实现行政管理目标和任务，依职权或应行政相对人申请实施对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响的行为。具体包括行政许可、行政物质帮助、行政奖励、行政确认、行政裁决、行政征收、行政处罚、行政强制等。

(2)具体行政行为有以下几个基本要素:a)具体行政行为是法律行为。b)具体行政行为是对特定人和特定事项的处理，也是与抽象行政行为区别的主要标志。c)具体行政行为是单方行政职权行为。具有命令服从性质，不同于民事行为;其次说明它是一项行政管理行为。d)具体行政行为是外部性处理。没有外部法律效力的行政决定不是具体行政行为。

(3)火灾原因及火灾事故责任认定是具体行政行为中的行政确认行为。首先，从行为的实施主体和行为性质来看，公安消防部门是根据法律授权行使行政职权的，惟一有权对本辖区内发生的火灾事故进行调查、原因认定及责任认定并作出处理的职能部门。其次，从行为处理的个别性来看，《火灾原因认定书》和《火灾责任认定书》的作出是针对某一起具体的火灾事故所作出的行政确认行为，其内容和针对的对象都有特定性，其结果不能反复使用。再次，从单方行政职权行为特征来看，火灾原因及责任认定行为是公安消防机构按照相关程序单方面作出的行政确认行为，无须公民、法人或其他组织的认可。最后，从行为的外部性处理特征来看，火灾原因及责任认定是公安消防部门对公民、法人或其他组织作为火灾事故当事人时权利义务的安排，其结果直接对外产生影响，并非消防机关内部上下级之间或同级之间的内部措施。

(4)火灾原因及认定行为本身具有技术鉴定性。因此，火灾原因认定在一定意义上可以看作是一种技术鉴定结论。

2. 2火灾原因及责任认定行为具有行政可诉性

(1)根据《中华人民共合国行政诉讼法》和最高人民法院法释[2000」8号第5条说明:“行政诉讼法第十二条第四项规定的‘法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为’中的‘法律’，是指全国人*代表大会常务委员会制定通过的规范性文件”。目前在我国最高权力机关制定的法律中，没有任何一条规定火灾原因及事故责任认定是公安消防部门的最终裁决行为。《公*部关于对火灾事故责任认定不服是否属行政诉讼受案范围的批复》(公复字[20003号)显然不属于最高权力机关制定的规范性文件，消防部门对火灾事故作出的原因及责任认定自然也不属于行政机关的最终裁决行为。

(2)火灾原因及事故责任认定行为是否具有行政可诉性，应从以下三个方面考虑:

一是火灾原因及事故责任认定属于具体行政行为中的行政确认行为。

二是火灾原因及事故责任认定不同于其他的一般技术性鉴定。**，火灾原因及事故责任认定是消防部门依职权作出的行为，其主体是特定的国家法律授权行使行政职权的公安消防部门；第二，火灾原因及事故责任认定是消防部门主动行使的单方行为，体现的是行政意志;第三，火灾原因及责任认定是针对特定的当事人作出的，涉及到平等主体间的权利义务。

三是火灾原因及事故责任认定不是法律规定的由消防部门进行最终裁决的行政行为，不属于行政诉讼法规定的不可诉行政行为，公安部也无权通过批复文件擅自决定哪种行政行为可以不接受司法监督。由此可见，当事人对火灾原因及责任认定不服的可以向人民法院起诉，人民法院也应当予以受理。

2. 3火灾原因及责任认定行为应纳人行政复议范围

前面已谈到，火灾原因认定及火灾责任认定行为是具体行政行为，具有行政可诉性。基于此性质，火灾原因及责任认定行为应当纳人行政复议范围。所谓行政复议是指行政机关根据上级行政机关对下级行政机关的监督权，在当事人的申请和参加下，按照行政复议程序对具体行政行为进行合法性和适当性审查，并作出裁决解决行政侵权争议的活动。行政复议是为公民、法人和其他组织提供法律救济的行政监督制度。

2. 4火灾事故调查中的当事人范围

火灾原因及责任认定的目的是客观、公正地对火灾事故作出处理，将与火灾原因及责任认定结果有利害关系的第三人列人当事人范围完全符合我们火灾事故调查工作的宗旨。如保险公司作为火灾事故的理赔机构，火灾原因及责任认定结果直接影响到他们理赔的数额以及理赔后代位追偿权的行使，应被认定为火灾事故调查中的当事人，以第三人身份参与或申请重新认定或复议、诉讼等救济环节。

3完善火灾事故调查法律制度的几点建议

3. 1完善立法、排除冲突

在正确定性、统一意见的基础上尽快通过修改现有消防法律法规或重新立法，并将其公之与众，改变下位法与上位法之间相互冲突的现状。这样做不仅有利于消防法律法规在执法中的实际操作，而且有利于社会主义法律制度的统一，维护法制权威与尊严，推动社会主义法治建设进程。

3. 2加强行政监督、提高消防执法水平

在对相关法律问题正确定性的基础上，完善消防行政复议制度，加强内部层级监督。有利于提高公安消防部门自身的执法水平。

3. 3注意消防立法的前瞻性和国际化

我国加人世贸组织以后，立法不仅要保持中国特色，还要注意与国际接轨。我国入世时做出两项重要承诺:(1)按国际规则办事;(2)完善法律规则，提高透明度。要履行这些承诺，就要求我国的立法应尽可能使国内法规与国际规则接轨。消防立法也不例外，以往立法中“宜粗不宜细”的原则应该尽早摒弃。注意消防立法的前瞻性和国际化，使其在动态的社会发展过程中保持相对的稳定性，具有中国特色同时符合国际化大趋势。完善火灾事故调查法律制度的思考--文 /李建洵